Fumigación aérea de un cultivo de coca.

¿El fin de una era?

La guerra contra las drogas, iniciada durante la administración de Richard Nixon, en 1971, fue un rotundo fracaso. Hoy, gracias a la nueva postura diplomática de Estados Unidos, y a un énfasis en la salud y no en el crimen, las reglas de juego han cambiado. ¿Aprovechará Colombia la oportunidad?

2017/01/24

Por John Collins* Londres

La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre Drogas (UNGASS, por sus siglas en inglés) se reunió en Nueva York, en abril del año pasado, para repasar todos los aspectos de la estrategia internacional sobre el control de las drogas. Dicha reunión marcó el final de la era de ‘la guerra contra las drogas’ a nivel mundial, que se remonta a su declaración en 1971. Las preguntas claves todavía son las mismas: cómo reformar los enfoques nacionales e internacionales; hacia dónde se deberían dirigir los escasos recursos; cómo convertir la evidencia recolectada en políticas públicas; con qué políticas se puede reemplazar esa fallida estrategia. Si bien un cambio total en las estructuras regulatorias nacionales (ni hablar de las internacionales) todavía parece lejos, ya se iniciaron una serie de cambios y parece que cogerán vuelo. En esta nueva era –la posguerra contra las drogas– las esferas nacionales y locales cada vez tendrán más relevancia sobre las internacionales a la hora de determinar las políticas y sus resultados.

A nivel internacional, esto se refleja en una mayor dependencia en la flexibilización de los tratados para mantener una cooperación internacional, incluso si esta ocurre en un marco de aplicación completamente nuevo. El término “flexibilidad” apareció en el documento final y oficial de la UNGASS. La pregunta para los países como Colombia y México, entre otros, es si utilizarán dicho alcance internacional para reformar sus políticas nacionales y locales a través de cambios tangibles. Para responder a esta pregunta, primero debemos mirar la historia reciente de la política de drogas.

2008-2014

El año 2008 puede verse como un punto de inflexión en la política de drogas. La política estadounidense se alejó de la guerra contra las drogas, en parte por varias crisis fiscales a nivel estatal que resultaron de la sobrepoblación de las cárceles. Los líderes políticos de ese país, ya sin temer la etiqueta de ser “suaves contra el crimen”, cada vez se refirieron más a esa estrategia como una política ineficiente y racista. Por primera vez, los partidarios de ciertas reformas dijeron “tener el viento a sus espaldas”. A nivel internacional, el liderazgo de Estados Unidos parecía incierto al tiempo que la administración de Barack Obama, quien con anterioridad había descrito la guerra contra las drogas como un “rotundo fracaso”, buscaba reparar las relaciones en la región y renovó la cooperación multilateral.

Simultáneamente, América Latina expresó sus opiniones. En 2009, varios líderes –como el expresidente colombiano César Gaviria, N.d.T.– publicaron el informe de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia criticando el fracaso de políticas anteriores. En 2011, el primer informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas pidió “no solo alternativas al encarcelamiento y un mayor énfasis en enfoques de salud pública para el uso de drogas, sino también descriminalización e innovaciones legales”. Ambos informes demostraron el enorme cambio en las opiniones de expertos más allá de la mentalidad de la guerra contra las drogas.

Mientras tanto, en México crecía la violencia como resultado del escalamiento de la guerra contra las drogas implementada por el presidente Calderón. Colombia, por su parte, superaba la violencia de sus días más oscuros, especialmente bajo el mandato del presidente Juan Manuel Santos, quien desafió la idea de que el único enfoque era eliminar la demanda.

A medida que la cadena de producción de cocaína se desplazó aún más hacia Centroamérica, algunos de sus países, sobre todo Guatemala, pidieron una revaluación estratégica. Esta inquietud pronto se transformó en foros regionales. Joseph Biden, el vicepresidente de Obama, rechazó la ortodoxia política y se refirió a estas iniciativas como un “debate totalmente legítimo”, si bien en un comienzo enfatizó que no habría ningún cambio en la posición de Estados Unidos. La respuesta de Biden y el apoyo posterior de Obama ayudaron a sentar las bases para un diálogo regional a nivel oficial.

La Organización de los Estados Americanos (OEA) se ocupó de esto. Produjo el informe Escenarios para el problema de drogas en las Américas 2013-2025. Aunque fue blando en soluciones tangibles, representó la primera discusión abierta sobre los problemas de las políticas actuales y las alternativas potenciales. Entre tanto, Uruguay anunció su intención de legalizar la marihuana como una medida para reducir el crimen. En 2012, la legalización de la marihuana en los estados de Colorado y Washington tomó por sorpresa a las élites de Estados Unidos. En ese momento el gobierno federal de EEUU se enfrentó a una decisión: podía permitir que los estados experimentaran o podía gastar recursos federales para imponer leyes impopulares en dichos estados que contradecían la Ley de Sustancias Controladas e incluso ponían en riesgo el cumplimiento de tratados internacionales.

Lo que pasó a continuación dejó en shock a los observadores. En marzo de 2014, el embajador William Brownfield anunció que Estados Unidos tendría un enfoque completamente nuevo –diplomático– en su política de drogas, basado en respetar cada vez más la autonomía nacional y local. Los partidarios del statu quo quedaron sorprendidos de que el país líder en la ejecución de la guerra contra las drogas públicamente diera un paso atrás. Los reformistas inicialmente acogieron la medida con cautela. Algunos, sin embargo, rechazaron la nueva estructura argumentando que socavaría la posibilidad de reformar los tratados, apenas maquillando “tensiones” en el sistema internacional y minando el respeto por la ley internacional.

Otros, entre los que me incluyo, estuvimos enérgicamente a favor de la doctrina Brownfield como “una respuesta lógica a una pregunta difícil”. Para quienes creemos en que debe haber flexibilidad mientras se investiga y se recolectan pruebas, Estados Unidos brindaba un marco estratégico internacional –más allá de la legalización de la marihuana– al aceptar que “algunos países van a tener enfoques de drogas estrictos, mientras que otros legalizarán categorías enteras de drogas”.

El declive (2015-16)

Quienes estaban en contra de la doctrina Brownfield se oponían a renegociar los tratados internacionales, lo cual era imposible, pues incluso los estados más progresistas decían en privado que nada en ellos parecía a favor de la guerra contra las drogas. Los reformistas se negaron a cantar una victoria prematura ante la posibilidad de hacer cambios en las legislaciones nacionales, pues entendieron que se trataba de un proceso de largo plazo para lograr el objetivo. Las apuestas políticas se centraron en que la caótica UNGASS produjera resultados positivos, y espontáneos, bajo la creencia de que las reformas eran lógicas.

La iniciativa se perdió en medio de un proceso caótico en el que los representantes del statu quo de la guerra contra las drogas recuperaron el control. El lobby de los reformistas no alcanzó para poder producir un cambio. Algunos de los estados miembros prevaricaron. La sociedad civil luchó para ir más allá del discurso “antiguerra contra las drogas”, dando una visión más clara y pragmática de las cosas, esperando que al resaltar las tensiones dentro de los tratados, estos se revisaran.

Entretanto, se hizo evidente que los países asiáticos no se tomaban en serio a la UNGASS –en algunos casos ni siquiera sabían que existía– y preferían la continuidad. El intento de China de restringir el uso de la ketamina, ignorando los consejos de la Organización Mundial de Salud, obligó a que muchos estados miembros defendieran el uso de este analgésico esencial. Rusia, por su parte, defendió con vehemencia el statu quo, mientras que Europa intentó dejar por fuera de su ajetreada agenda política el asunto de las drogas. Estados Unidos, después de haberse adelantado y enfrentado al rechazo tanto de los intereses de los conservadores como los de los reformistas, retrocedió en parte, afirmando con franqueza que las drogas eran una cuestión de soberanía y argumentando que le bastaba con decir “algo” cuando hablaba con oficiales de las Naciones Unidas.

Estados Unidos entonces fortaleció su discurso alrededor del tratamiento y de la rehabilitación y llevó ese discurso al plano internacional. La legalización de la marihuana se había convertido en una cuestión de soberanía y se alejaba de los discursos oficiales de la onu. El lenguaje diplomático se impregnó por un nuevo consenso alrededor de la salud pública, el acceso a medicinas y la necesidad de aplicar los derechos humanos, pero estaba claro que el sistema internacional se había movido al máximo en ese corto periodo de tiempo. El estatismo volvió a la UNGASS.

Cuando apareció el documento de la UNGASS, y se vieron las costuras de lo que había ocurrido, la sociedad civil progresista intentó vetar, de manera unilateral, el proceso. Pero ya no había nada que hacer. Los estados miembros habían quemado una porción significativa de sus recursos diplomáticos. Aquellos que estuvieron a la vanguardia inicialmente quisieron distanciarse del resultado, pero pronto empezaron a resaltar el documento como un importante paso hacia adelante, permitiendo el incremento de los experimentos nacionales por medio de la flexibilización de los tratados. Poco después, otros empezaron a mostrarlo como una victoria para los derechos humanos. Mientras tanto, el proceso mismo había impulsado un gran cambio normativo dentro del sistema internacional, por lo cual el nuevo discurso de la salud pública y los derechos humanos emergió como predominante. Ahora las preguntas habían cambiado y debía hablarse de implementación.

Después de UNGASS 2016

Como afirman Mark Kleiman y Jeremy Ziskind, “los primeros lugares que legalicen la marihuana proporcionarán –con algún riesgo para sus propios habitantes– un beneficio externo al resto del mundo en forma de conocimiento. Sin importar cómo resulten estos experimentos, los guardianes de los tratados internacionales harían bien en mantener sus narices lejos hasta que estas experiencias adopten las medidas adecuadas para evitar que la droga se exporte allí donde no sea legal”. A medida que los estados entren en esta era de políticas más flexibles, los experimentos pueden proliferar y por consiguiente demostrar alternativas a la estrategia simplista de la guerra contra las drogas.

Durante la era de la guerra contra las drogas, de 1971 a 2016, la política de drogas se desentendió cada vez más de otras realidades políticas. Muchos foros internacionales, en su momento bastiones de la mentalidad prohibicionista, de la erradicación, y de la tolerancia cero al uso de las drogas, ahora discuten enfoques basados en la compasión y en la salud pública. Las intervenciones basadas en la “reducción de daños” son cada vez más reconocidas por su eficacia. El rotundo fracaso de la lucha por la reducción de la demanda y de la oferta hace difícil que se siga aplaudiendo las estrategias militares y policivas. Ya nadie habla en serio de “un mundo sin drogas”. Mientras tanto, nuevos experimentos regulatorios con mercados de drogas son vistos como inevitables o como experimentos sociales y científicos positivos.

La política internacional de drogas está donde está hoy debido a complejas fuerzas políticas, diplomáticas, económicas, irracionales y morales, entre otras. Se dio un punto de inflexión durante la última década, que impulsó con rapidez a las políticas de drogas globales a un nuevo marco normativo internacional. Las complejas fuerzas políticas y económicas que sostienen el sistema han empezado a cambiar. Sin embargo, UNGASS ha demostrado que el cambio será gradual, local, desprolijo y legalmente ambiguo. Esto es lo que uno esperaría de cualquier tema tratado dentro del reino de las relaciones internacionales. La guerra contra las drogas se trató, durante 45 años, en la interpretación, la implementación y la asignación de recursos. De una manera similar, escapar de la guerra contra las drogas se basará en la interpretación (las flexibilidades), la implementación (la evidencia o la ideología) y la asignación de recursos (la salud pública y la seguridad humana por encima de la cárcel y la policía). Nuestra esperanza para el futuro es que la evidencia y el pragmatismo le ganen la batalla a nivel nacional a esa ciega creencia que sigue apoyando la guerra contra las drogas.

*Director ejecutivo del LSE IDEAS International Drug Policy Project

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